Ulasan Sejarah Politik dan Pemerintahan, Tentang Mentalitas Priayi dan Reformasi Birokrasi di Jawa

Heather A Sutherland
Gambar: Dok. Pribadi

Spesifikasi Buku

Judul Buku

Terbentuknya Sebuah Elite Birokrasi

Penulis

Heather Sutherland

Penerbit

Sinar Harapan

Tebal Buku

176 halaman

Tahun Terbit

1983

Jenis Buku

Buku daras

Buku ini kerap digunakan menjadi salah satu pegangan dalam mata kuliah Sejarah Pemerintahan dan Politik Indonesia (SPPI) di jurusan Ilmu Politik, Universitas Airlangga. Banyak mahasiswa jurusan ini yang tertarik dengan mata kuliah tersebut karena dianggap lebih konkrit dibandingkan teori-teori politik Eropa yang abstrak dan susah dipahami.

Mata kuliah SPPI lebih banyak menyelami bentuk-bentuk kekuasaan yang ada di Jawa, jejaring kekuasaan yang ada dibaliknya, hingga timbul-tenggelamnya peristiwa tentang kemunculan Ratu Adil. Seringkali juga mahasiswa diajak untuk melihat realitas dan bentuk kepemimpinan presiden-presiden Indonesia dalam perspektif Jawa.

Meskipun nama mata kuliah ini mencantumkan kata Indonesia, yang dalam hal ini kita maknai sebagai suatu wilayah studi, namun yang dominan dibahas ialah dalam konteks wilayah Jawa. Gejala penyederhanaan “Indonesia sama dengan Jawa” sebenarnya bukan hanya bias yang dialami masyarakat umum, terkadang para ilmuwan sosial pun juga demikian.

Baik, kembali ke pembahasan buku ini. Mengingat luasnya cakupan pembahasan dalam buku ini, saya akan mengemukakan beberapa poin yang dianggap penting terkait sejarah politik dan pemerintahan di Jawa era kolonial, khususnya terkait pangreh praja, mentalitas birokrasi dan reformasi birokrasi.    

Pangreh Praja

Pangreh Praja, sebutan bagi para pegawai negeri pribumi dibawah pemerintahan kolonial Belanda. Kelompok birokrat ini dianggap memiliki status sosial yang tinggi dihadapan kaum pribumi sendiri, akan tetapi sangat rendah di mata para pejabat kolonial yang memiliki kewarganegaraan asing. Mereka hanyalah penjembatan antara kalangan pribumi tingkat bawah seperti petani dengan kepentingan para pejabat kolonial asing.

Seperti yang disebutkan oleh Sutherland dalam Bab 1, bahwasanya melihat Pangreh Praja sebagai pewaris kekuasaan dari pemerintah kolonial dan menjadi wakilnya untuk berhubungan dengan masyarakat setempat. Hal ini dimaknai sebagai kerjasama politik yang tidak setara, ada kekuatan tawar-menawar diantara keduanya berkenaan dengan latar belakang ras dan budaya yang berbeda.

Akan tetapi, semenjak abad kesembilan belas, yang dimana kegiatan ekonomi di wilayah kolonial semakin intensif dan segala hal mulai berhubungan dengan Eropa, maka Westernisasi acapkali terjadi dan perubahan gaya hidup pun telah masuk di daerah jajahan seperti Jawa.

Pembakuan dan pembaharuan birokrasi pun terjadi dan mulai memuncak dengan banyaknya peraturan yang keluar pada tahun 1910 sampai 1915, bertepatan dengan perubahan ini, muncullah kelompok sosial Jawa yang mulai berusaha menentang kaum Priyayi beserta pemerintah kolonial Belanda. Kelompok Jawa terdidik ini menghendaki tanggungjawab yang lebih dari Pangreh Praja.

Bupati atau walikota disebut sebagai simbol kebudayaan dari wilayah kekuasaan mereka dan memang membentuk bagian dari lapisan sosial dan budaya supra Desa di Jawa. Mereka memang memiliki akar pada wilayah kekuasaannya, namun juga ingin mengubah atau “memodernkan” wilayahnya dan bertindak layaknya broker antara Desa dan kota. Namun Sutherland menjelaskan bahwasanya, Desa-desa di pedalaman ini sebenarnya sudah lama ada sebelum pada akhirnya menjadi kota-kota yang hanya berisi sekelompok kecil toko-toko dan sebuah pasar, jauh dari makna kota sebenarnya.

Sutherland menjelaskan tatanan kota: ada alun-alun di tengahnya, disekitar alun-alun akan ada masjid dan tempat untuk para bupati atau pejabat Belanda, dan pasar. Kompleks tempat tinggal Bupati juga merangkap menjadi tempat kerjanya. Tempat tinggal ini disebut sebagai dalem.

Bangunan yang ada dalam kompleks ini, tidak hanya sekedar bangunan. Dalam kantor bupati atau kabupaten, banyak hal-hal gaib yang dipercayai melindungi bangunan tersebut apabila ada serangan, contohnya seperti di Kabupaten Tulungagung, Tuban, Brebes dan Ciamis. Ada kekuatan spiritual yang menjaga wilayah tersebut dan biasanya berasal dari pendiri wilayah terkait yang disebut dengan cikal bakal

Ada saka guru yang dipercayai sebagai pusaka yang menjaga rumah kabupaten tersebut dan apabila akan berpindah, maka saka guru akan dipindah pula dengan hati-hati. Meskipun serat dengan urusan spiritual, namun Sutherland berargumen bahwa bagian belakang dari kantor kabupaten biasanya tidak terlalu penting dan merupakan bentuk bangunan dari kelompok Borjuis dari Eropa.

Penulis menjelaskan dengan cukup detail apa saja yang ada dalam sebuah kompleks kantor kabupaten beserta penjelasannya. Memperlihatkan bertapa konkritnya perlambang kekuasaan Jawa ketimbang Eropa.

Mentalitas Birokrasi

Penulis juga mengejawantahkan mengenai perilaku para Bupati yang biasanya melakukan poligami. Istri pertama mereka disebut sebagai Raden Ayu atau Padmi. Istri Bupati ini memiliki derajat yang sama dengan sang Bupati sendiri dan biasanya merupakan anak dari Bupati lainnya.

Istri selain istri pertama ialah selir atau ampeyan. Pernikahan ini merupakan usaha untuk memperluas jaringan antar Bupati jika berbicara mengenai Istri pertama, apabila istri kedua, biasanya diambil dari keluarga yang memiliki status tinggi namun tetap dibawah Bupati seperti lurah dan sebagainya.

Perempuan merupakan modal untuk memperluas kekuasaan maupun social capital bagi seorang bupati. Adapun pergundikan yang mampu menciptakan hubungan rantai dengan masyarakat dianggap sangat penting oleh Heather Sutherland karena memiliki kemungkinan untuk mempekuat posisi pejabat lokal di daerah tempat gadis itu berada.

Kemegahan kehidupan bupati menjadi hal menarik tersendiri dalam pembahasan di bab 2 ini. Ketika akan menjabat, seorang bupati diharapkan melaksanakan pesta yang mengundang orang-orang Eropa, Cina dan Priyayi dalam pesta sebagai jamuan sebelum menjabat. Pelantikan dan pesta yang megah ini akan mengeluarkan dana besar yang tidak jarang didapatkan melalui rentenir.

Seringkali para bupati bisa terpuruk apabila berurusan dengan para rentenir yang menyedot harta kekayaan mereka, apalagi satu sudah tidak menjabat. Adapun pesta tidak hanya dilakukan saat akan menjabat, namun disaat-saat penting dari keluarga bupati tersebut, seperti kawinan atau khitanan. Pesta-pesta ala Eropa pun diselenggarakan oleh para Bupati, seperti peringatan hari ulang tahun sang Ratu Belanda, kedatangan atau perpindahan Residen, dan hari peringatan lainnya yang berasal dari Eropa.

Keterpurukan yang terjadi pada seorang Bupati, menjadikan Bupati tersebut meminta upeti kepada pejabat-pejabat yang ada dibawahnya, atau berusaha menguras pendapatan dari pejabat dibawahnya itu. Tidak jarang para Raden Ayu mengadakan permainan kartu yang wajib dihadiri oleh istri-istri kaum priyayi dan persentase uang yang diperjudikan ialah hak dari tuan rumah.

Pada saat agenda seperti permainan kartu pun digunakan untuk menjual pakaian modis kepada istri-istri priyayi ini yang berguna untuk melunasi hutang si Bupati. Kewajiban untuk mengadakan pesta menjadi penguras dana Bupati. Namun telah menjadi sebuah tradisi pemimpin di Jawa, bahwa mereka diperbolehkan untuk meminta sumbangan demi pelaksanaan pesta-pesta diatas.

Akan tetapi meminta uang untuk pesta adalah kasus yang ekstrem dan jarang dilakukan oleh para Bupati. Adapun masyarakat memiliki kebiasaan untuk mengirimkan hadiah-hadiah kepada Bupati agar permintaannya dapat dikabulkan, kebiasaan semacam ini, lambat laun menjadi tindak korupsi di era modern yang kita kenal hari ini.

Penulis mengejawantahkan betul hobi-hobi buruk para priyayi yang dianggap destruktif dan boros seperti berburu, berjudi, minum minuman keras, menggunakan candu (memadat) dan bermain perempuan. Bahkan tidak jarang Bupati yang blusukan ke pedesaan bukan untuk kerja dinas, namun bermain perempuan.

Perilaku yang sekarang dapat dimaknai sebagai gila hormat tidak sama maknanya di masa lalu. Saat agenda-agenda seperti lebaran, bupati disebuah daerah akan menggunakan busana kebesarannya secara lengkap dan setelah melakukan sembayang di Masjid, akan mengadakan gamelan dimana pejabat dibawah bupati tersebut ikut duduk disekitarnya dari patih hingga mantri.

Setiap kali akan melewati bupati, maka mereka harus jalan jongkok dan sungkem dengan mencium lutut sang bupati. Tradisi keraton semacam ini diadopsi di berbagai daerah lainnya, dan akan menurun sesuai dengan hirarki kepangkatan.

Reformasi Birokrasi

Pada akhir abad kesembilan belas dan awal abad kedua puluh, ada reformasi birokrasi di Jawa yang mulai menjalankan pemerintahannya secara profesional. Sistem magang diterapkan di daerah untuk para pekerja dengan pengalaman kerja minimal 5 tahun agar dapat mengikuti ujian untuk menjadi pangreh praja.

Sistem ini sangat didukung oleh kelompok priyayi dan justru memperkuat sistem patron-klien di darah tersebut, sehingga pada 1 Januari 1911, sistem tersebut dihapuskan di seluruh Jawa. Mulai terbentuklah elite birokrasi yang bergaya teknokrat, dimana usulan maupun rekomendasi bisa muncul dari departemen yang sifatnya profesional seperti keuangan atau pertanian. Pendidikan pun mulai menjadi sesuatu yang penting jika ingin menitih karir sebagai birokrat.

Di tahun 1913, mulai muncul syarat minimum pendidikan apabila mendaftar menjadi pegawai di birokrasi, mereka harus berdinas minimum dua tahun, entah sebagai wedana atau patih dan juga mampu berbicara bahasa Belanda. Seiring dengan munculnya kriteria untuk menjadi bupati dan pangreh praja, muncul pula permintaan agar bupati tidak didasarkan atas azas turun-temurun yang hanya berdasarkan mitos belaka.

Permintaan terhadap jabatan yang berdasarkan kemampuan sudah muncul semenjak 1854. Adanya peraturan untuk akuntabilitas pejabat pribumi ini ternyata merupakan permintaan dari kelompok liberal di Den Haag, Belanda.

Pada tanggal 1 Juli 1915, pendidikan telah menjadi titik tekan apabila ingin menjadi birokrat (pangreh praja). Namun tetap dengan memperhitungkan senioritas apabila ada dua atau lebih pribumi mendaftar sebagai pejabat pribumi. Setelah diterima, maka mereka akan mendapatkan pelatihan menulis agar mampu menjadi juru tulis yang handal untuk dipekerjakan sebagai pembantu pangreh praja (sebagai kompensasi penghilangan sistem magang di area kebupatian).

Lambat-laun, senioritas tidak begitu menjadi pertimbangan penting untuk rekrutmen dan seleksi untuk menjadi pejabat pribumi, maka dari itu, banyak reaksi priyayi kelas bawah yang senior agar peraturan mengenai pendidikan dicabut, namun Batavia sebagai pemerintah pusat, tetap bersikukuh kepada peraturan yang telah mereka buat.

Setahun sebelum kemunculan peraturan pendidikan untuk birokrat, telah berdiri Bestuurschool guna memperbaiki mutu pejabat yang ingin menjadi pangreh praja. Banyak pelajaran yang didapat, termasuk hukum dan bahasa Belanda. Adanya sekolah dan peraturan di atas ini menunjukkan dinamisnya perkembangan birokrasi di Indonesia yang mulai mengarah pada sistem profesional semenjak masa kolonial.

Buku ini adalah salah satu usaha untuk menguak reformasi birokrasi melalui metode historis dengan lokus di Jawa dan cocok bagi para mahasiswa ataupun dosen, yang berfokus dalam pengkajian birokrasi dan juga pembahasan budaya birokrasi di Indonesia. Corak-corak feodalistik masih terlihat di abad kedua puluh satu ini.

Terlepas ada program Good Governance yang digawangi oleh UNDP, akuntabilitas masih merupakan problema penting dalam negara kesatuan ini. Pendekatan historis semacam ini mungkin bisa sedikit memberikan alternatif jawaban, mengapa perilaku good governance susah diterapkan di sebagain besar pemerintahan di Jawa.

TENTANG PENULIS

Reza Maulana Hikam adalah mahasiswa S1 Ilmu Administrasi Negara di Fakultas Ilmu Sosial dan Ilmu Politik, Universitas Airlangga.

BACA JUGA

About Author

Reza Maulana Hikam

Reza Maulana Hikam adalah seorang mahasiswa S1 Ilmu Administrasi Negara di Fakultas Ilmu Sosial dan Ilmu Politik, Universitas Airlangga. Pegiat literasi yang mendirikan situs web resensi Kedai Resensi Surabaya dan Penulis Lepas Opini di Geotimes.


Related Posts

Write a response to this post