Memahami Perubahan Kebijakan Luar Negeri: Definisi Konsep Hingga Faktor Pendorong

Memahami Perubahan Kebijakan Luar Negeri_M Faisal Javier Anwar_Berpijar
Memahami Perubahan Kebijakan Luar Negeri_M Faisal Javier Anwar_Berpijar
Menteri Luar Negeri RI, Retno Marsudi, dan Presiden Joko Widodo. (Foto: Antara via Rimanews)
Perubahan kebijakan nyatanya tidak hanya sekedar urusan institusional semata, namun juga ternyata secara fundamental perlu melibatkan pemimpin sebagai individu berpengaruh untuk merasakan faktor-faktor pendorongnya untuk mengubah kebijakan.

Dinamika politik luar negeri suatu negara tentunya akan mengalami ketidakstabilan yang dapat berujung pada perubahan kebijakan luar negeri yang diambil. Sebelum mengetahui bagaimana kebijakan luar negeri yang diambil oleh suatu negara dapat berubah, maka penting untuk mengetahui terlebih dahulu seperti apa kebijakan luar negeri didefinisikan oleh para ahli.

Penulis akan mengklasifikasikan dua tipe definisi konsep kebijakan luar negeri menurut para ahli. Tipe pertama ialah mereka yang sepakat bahwa kebijakan luar negeri merupakan otoritas pemerintah yang terencana, sedangkan yang kedua bahwa kebijakan luar negeri mempunyai cakupan yang lebih luas daripada urusan pemerintah semata.

Tipe pertama dari definisi konsep kebijakan luar negeri yang merupakan kewenangan pemerintah secara terencana ditunjukkan oleh pendapat Hermann (1990: 5 dalam Gustavsson, 1999: 75). Ia berpendapat bahwa kebijakan luar negeri ialah sebuah program goal-oriented ataupun problem-oriented yang dijalankan oleh pembuat kebijakan yang ditujukan kepada pihak-pihak diluar yurisdiksinya. Kemudian dalam definisi Rosati (1994: 225 dalam Gustavsson, 1999: 75), lagi-lagi pemerintah juga merupakan aktor utama dalam merespon kondisi saat ini maupun di masa depan.

Sedangkan definisi konsep kebijakan luar negeri yang lebih luas lagi mencakup penjelasan Holsti (1982: 12-13 dalam Gustavsson, 1999: 76) yang membedakan adanya aktor yang direncanakan dan aktor yang sesungguhnya, menandai bahwa dalam prakteknya terdapat perilaku-perilaku aktual yang tidak sesuai dengan apa yang direncanakan.

Kurang lebih sama, Goldmann (1988: 7-10 dalam Gustavsson, 1999: 76) juga mengutarakan adanya perbedaan kebijakan yang akan diambil oleh suatu negara dan apa kebijakan yang faktanya telah diambil oleh suatu negara. Definisi terakhir yang menunjukkan cakupan yang lebih luas juga diutarakan oleh Carlsnaes (1992: 261 dalam Gustavsson, 1999: 76) yang membedakan outcome dari langkah kebijakan yang telah diambil dengan langkah kebijakan yang diambil itu sendiri.

Definisi Perubahan Kebijakan Luar Negeri

Adanya perbedaan fundamental dalam mendefinisikan konsep kebijakan luar negeri itulah yang juga kemudian berpengaruh kepada definisi konsep perubahan kebijakan luar negeri dari masing-masing ahli, sesuai dengan tipe apa yang mereka ambil dalam mendefinisikan kebijakan luar negeri. Hermann (1990: 5 dalam Gustavsson, 1999: 76) mengidentifikasikan perubahan tersebut dalam empat level, yakni: (1) perubahan-perubahan minor (2) perubahan cara dan metode tanpa mengubah tujuan dasar kebijakan (3) perubahan tujuan yang ingin dicapai dan (4) perubahan mendasar berkaitan dengan orientasi negara terhadap hubungan luar negerinya.  

Kurang lebih sama, Rosati (1994: 236 dalam dalam Gustavsson, 1999: 76) membagi empat tingkatan perubahan, yakni kecil (intensifikasi), minor (perbaikan), moderat (reformasi), dan mayor (restrukturisasi), yang berkaitan dengan cakupan, tujuan, dan strategi dari kebijakan luar negeri.

Holsti memusatkan perubahan kepada istilah restrukturisasi. Restrukturisasi ini lebih spesifik terbagi dalam empat tipologi postur kebijakan luar negeri, yakni isolasi, mandiri, dependen, dan diversifikasi. Sedangkan Goldmann (1988: 10 dalam dalam Gustavsson, 1999: 76) lebih luwes dalam mengidentifikasikan perubahan, yang ia maknai sebagai langkah baru dalam situasi yang telah ada, ataupun langkah yang telah ada dan berbeda dengan langkah yang diambil sebelumnya.

Berdasarkan berbagai penjelasan tersebut, maka sulit untuk menentukan satu penjelasan yang tepat mengenai apa itu perubahan kebijakan luar negeri. Hal ini dikarenakan walaupun terbagi dalam dua jenis definisi konsep kebijakan luar negeri, nyatanya terdapat perbedaan  pandangan dalam mengidentifikasi perubahan.

Faktor Pendorong Perubahan Kebijakan Luar Negeri

Mengenai kondisi apa yang mampu mengubah kebijakan luar negeri, Frederik Doeser dan Joakim Eidenfalk (2013) menjelaskan dalam tulisan berjudul “The Importance of windows of opportunity for foreign policy change”. Mereka mengutarakan bahwa seorang pemimpin yang telah berkeinginan lama untuk mengubah kebijakan, ketika melihat adanya perubahan struktural, ia melihatnya sebagai sebuah kesempatan untuk menginisiasi keinginan untuk mengubah kebijakan yang ada.

Namun terdapat beberapa kondisi yang harus dipenuhi dalam kesempatan ini (Doesser dan Eidenfalk, 2013: 393). Pertama, sebelum perubahan struktural muncul, pengambil kebijakan harus mengekspresikan keinginannya akan perubahan dalam pidato, wawancara, maupun kata-katanya. Kedua, tidak ada orang lain dalam proses pengambilan kebijakan yang juga mengeskpresikan keinginan yang sama, menandakan bahwa ide akan perubahan kebijakan murni merupakan gagasan si pengambil kebijakan itu sendiri. Ketiga, perubahan struktural haruslah dirasakan sebagai sebuah kesempatan untuk mengubah kebijakan oleh pengambil kebijakan dalam berbagai ucapannya.

Charles Hermann (1990: 11-12) mengidentifikasi terdapat empat jenis latar belakang yang mempengaruhi proses perubahan kebijakan luar negeri. Pertama ialah dari pemimpin negara yang menjadikan visinya sendiri sebagai pendorong perubahan kebijakan luar negeri. Kedua ialah adanya satu kelompok tertentu yang mempunyai pengaruh untuk mengubah kebijakan luar negeri. Ketiga ialah tekanan dari politik domestik, dan keempat ialah tekanan eksternal yang mampu mempengaruhi kebijakan luar negeri.

Apabila kemudian kebijakan yang diambil ialah mengubah kebijakan yang telah dijalankan sebelumnya, maka salah satu fase krusial yang harus dijalani ialah postulasi hubungan antara masalah mendalam yang dihadapi dengan kebijakan yang ada (Hermann, 1990: 17).  Pengambil kebijakan harus mengetahui apakah kebijakan yang telah ada tidak efektif dalam menyelesaikan masalah atau bahkan malah memperburuk masalah yang dihadapi.

Proses Perubahan Kebijakan Luar Negeri

Terdapat berbagai kerangka model untuk mempelajari proses perubahan kebijakan luar negeri yang dikembangkan. Pertama ialah model checklist yang dikembangkan oleh Holsti (1982) dan Hermann (1990). Model ini berdasarkan pada tiga langkah analitik (Gustavsson, 1999: 77). Langkah pertama ialah identifikasi terhadap beberapa latar belakang yang secara potensial penting. Langkah kedua ialah analisis berdasarkan faktor kognitif dan faktor lainnya yang menjadi bagian dalam proses pembuatan keputusan. Langkah ketiga, mereka menghubungkan langkah-langkah tersebut dengan hasil yang didapat dari perubahan kebijakan luar negeri.

Figure 1
Sumber: Gustavsson (1999: 81)

Namun yang menjadi kritikan ialah bahwa kondisi lingkungan yang dapat mempengaruhi kebijakan luar negeri hanya diperhitungkan apabila kondisi tersebut memang terlihat mempengaruhi pembuat kebijakan (Gustavsson, 1999: 80).

Kedua ialah model batasan struktural yang banyak berfokus pada langkah-langkah menengah yang diambil, dengan mengidentifikasi faktor-faktor yang mungkin menstabilisasi kebijakan yang ada dan mencegah tekanan yang mendorong terjadinya perubahan melalui upaya-upaya yang dikembangkan dalam sistem (Gustavsson, 1999: 78).

Ahli yang turut mengembangkan model batasan struktural ini adalah Goldmann dan Skidmore. Model Goldmann menjelaskan perubahan kebijakan akibat tekanan maupun gambaran negatif dari lingkungan sekitar negara, dan penstabil terdapat pada rantai proses sumber-proses-perubahan, dan terbagi menjadi empat jenis, yakni internasional, kognitif, politik, dan administratif.

Sedangkan model Skidmore lebih ‘pelit’ dibanding yang dikembangkan oleh Goldmann. Berangkat dari teori realis dan institusionalis dalam menjelaskan kebijakan luar negeri, dimana teori realis berasumsi negara menyesuaikan diri secara perlahan dengan tatanan perimbangan internasional yang baru, sedangkan institusionalis berpandangan bahwa negara cenderung tidak berubah dan tidak mampu secara efisien merespon perubahan internasional.

Model ini memunculkan dikotomi perubahan kebijakan luar negeri yang satu bersifat sporadis dan di sisi lain bersifat evolusioner. Model ini meyakini bahwa salah satu dari dua tendensi yang ada dapat mendominasi sisi tendensi yang lainnya (Gustavsson, 1999: 78).

Dua model struktural ini mendapat kritikan dari Gustavsson (1999: 82). Ia menganggap bahwa model Goldmann tidak menaruh perhatian lebih terhadap keberagaman faktor yang membangun adanya tekanan untuk berubah, sedangkan model Skidmore yang dianggap mengabaikan subjek pengambil kebijakan atau proses pengambil kebijakan seluruhnya.

Kemudian terdapat model cyclical yang digagas oleh Carlsnaes dan Rosati (Gustavsson, 1999: 79). Carslnaes sendiri berfokus pada problema agensi-struktur, sedangkan Rosati berpijak pada model dialektis, yakni terkadang periode stabilitas yang panjang akan diinterupsi oleh periode transisi yang lebih pendek.

Namun model yang ditawarkan oleh Carlsnaes mendapat keraguan apakah dapat menghasilkan hasil yang menarik apabila diaplikasikan dalam studi empiris. Sedangkan, model Rosati juga tidak terlepas dari kritik bahwa model yang ia tawarkan terlalu general, dan dalam rangka agar lebih valid secara empiris, seharusnya model yang ia tawarkan lebih spesifik dan dengan indikator operasional yang berbeda (Gustavsson, 1999: 82-83).

Oleh karena itu, kemudian Gustavsson (1999: 83) menawarkan model alternatif perubahan kebijakan luar negeri dari tiga model yang sudah ada. Prosedurnya ialah, ia mengidentifikasi sejumlah sumber yang mendorong terjadinya perubahan kebijakan luar negeri, yang kemudian dimanfaatkan oleh para pemimpin dan dijalankan dalam kerangka proses pengambilan kebijakan.

Sumber yang mendorong sendiri terbagi menjadi dua, yakni internasional dan domestik. Faktor internasional sendiri juga mempunyai pembagian akademis, yakni antara politik internasional yang berkaitan dengan relasi kekuatan dan aspek keamanan, dan ekonomi politik internasional yang berkaitan dengan transaksi ekonomi lintas batas dan kondisi institusional yang berkuasa atas transaksi tersebut. Sedangkan aspek domestik berkenaan dengan dukungan publik dan juga aspek kestabilan ekonomi dalam negeri.

Kemudian, Gustavsson (1999: 84) menambahkan bahwa pemimpin harus bisa merasakan bahwa berbagai faktor pendorong tersebut untuk mengubah kebijakan luar negeri. Namun yang harus dipahami ialah, kesadaran kognitif yang digagas oleh Gustavsson bukanlah sebagai faktor kolektif, namun harus dimiliki oleh jumlah individu yang terbatas, atau bahkan oleh individu yang memiliki dampak besar terhadap kebijakan luar negeri suatu negara.

Hal ini dikarenakan menurut Gustavsson, pemerintah ialah organisasi dan tidak mungkin memiliki kesadaran layaknya manusia, dan hanya individu yang mampu menggerakkan organisasinya. Kemudian, setelah munculnya faktor kognitif, maka dilanjutkan oleh individu terkait yang telah mempunyai keyakinan, untuk membawa proses perubahan kebijakan tersebut dalam kerangka institusional.

Namun, Graham Allison (1971: 171 dalam Gustavsson, 1999: 84) menyarankan bahwa proses tersebut tidak hanya dilakukan secara formal, namun juga melalui aksi-aksi politik berupa persuasi dan juga manipulasi terhadap lawan-lawannya agar mereka menerima perubahan kebijakan tersebut.

Sehingga dapat disimpulkan, bahwa perubahan kebijakan luar negeri sangatlah rumit. Perubahan kebijakan nyatanya tidak hanya sekedar urusan institusional semata, namun juga ternyata secara fundamental perlu melibatkan pemimpin sebagai individu berpengaruh untuk merasakan faktor-faktor pendorongnya untuk mengubah kebijakan. Sehingga dibutuhkan kognitif pemimpin untuk merasakan berbagai fenomena yang ada di sekitarnya, yang dapat mendorongnya untuk mengubah kebijakan. Tidak hanya itu, ketelatenan pemimpin juga dibutuhkan karena perubahan kebijakan juga membutuhkan aksi-aksi politik yang penuh intrik agar perubahan kebijakan tersebut dapat diterima oleh lawan-lawan politiknya.

Rujukan

Doesser, Fredrik & Joakim Eidenfalk (2013). “The importance of windows of opportunity for foreign policy change”, International Area Studies Review, 16(4); pp. 390-406.

Gustavsson, Jakob (1999). “How Should We Study Foreign Policy Change”, Cooperation and Conflict 34: pp. 73-95.

Hermann, Charles (1990). “Changing Course: When Government Choose to Redirect Foreign Policy”, International Studies Quarterly, (34) 1; pp. 3-21.

TENTANG PENULIS

Muhammad Faisal Javier Anwar adalah mahasiswa S1 Hubungan Internasional di Fakultas Ilmu Sosial dan Ilmu Politik, Universitas Airlangga

BACA JUGA

About Author

Muhammad Faisal Javier Anwar

Muhammad Faisal Javier Anwar adalah seorang mahasiswa S1 Hubungan Internasional di Fakultas Ilmu Sosial dan Ilmu Politik, Universitas Airlangga.


Related Posts

Write a response to this post