Judul Buku Studying Public Policy: Policy Cycles and Policy Subsystems

Penulis Michael Howlett, M. Ramesh, dan Anthony Perl

Penerbit Oxford University Press

Tahun Terbit 2009

Tebal Buku 291halaman

Jenis Buku Buku Daras

Peresensi Reza Maulana Hikam

Akademisi, intelektual maupun politisi pasti pernah mendengar tentang kebijakan publik. Beberapa universitas di Indonesia juga menjadikan Kebijakan Publik sebagai jurusan untuk tingkatan Magister (S2). Sehingga banyak pula lulusan S2 di Indonesia yang menyandang gelar M.KP (Magister Kebijakan Publik). Kenapa Kebijakan Publik begitu marak di Indonesia? Karena kebijakan publik merupakan inti dari adanya pemerintah.

Dalam perkuliahan kebijakan publik, ada beberapa komponen yang harus dibahas secara mendalam: Agenda-Setting, Formulasi Kebijakan, Pengambilan Keputusan, Implementasi Kebijakan dan Evaluasi Kebijakan. Buku ini menyediakan setiap bab untuk setiap pembahasan diatas. Ditulis oleh tiga orang yang memang fokus pada kebijakan publik. Semoga ulasan ini dapat bermanfaat bagi para pembaca.

Sebagai sebuah handbook, buku ini pada bab satu menyediakan berbagai macam pemaknaan terhadap kebijakan publik, salah satunya berasal dari Thomas R. Dye: kebijakan publik adalah segala hal yang dilakukan dan tidak dilakukan oleh pemerintah. Didukung dengan definisi dari William Jenkins bahwa kebijakan publik adalah serentetan keputusan yang saling berhubungan yang diambil oleh aktor politik atau sekelompok aktor mengenai tujuan dan cara mencapai tujuan tersebut dalam jangka waktu tertentu.

Siklus kebijakan publik diawali dengan Agenda-Setting yang dimaknai sebagai sejumlah permasalahan yang dihadapi pemerintah dan menjadi permasalahan publik apabila salah satu permasalahan telah ditunjuk oleh pemerintah untuk diselesaikan dengan kebijakannya. Ulasan mengenai Agenda-Setting masuk ke dalam Bagian Kedua, Bab Empat dari buku ini.

Menurut para penulis, Agenda-Setting merupakan tahapan paling kritis dalam siklus kebijakan, dimana permasalahan muncul dan menjadi perhatian dari pemerintah. Beberapa karya mengenai Agenda-Setting berasumsi pada situasi sosial-ekonomi yang memunculkan beberapa masalah untuk diselesaikan oleh pemerintah. Adapun teori yang mengutarakan mengenai agenda-setting adalah teori konvergensi.

Yang dimaksud dengan teori konvergensi ialah ketika sebuah negara mengalami industrialisasi, maka kebijakan yang diambil juga akan mengikuti industrialisasi tersebut. Maka dari itu, agenda-setting muncul secara sendirinya sebagai hasil dari tekanan maupun ketegangan yang terjadi di pemerintah karena industrialisasi dan modernisasi ekonomi.

Dalam agenda-setting sendiri ada agenda umum dan agenda kelembagaan. Menurut para penulis, para aktor yang mengetahui akan agenda (permasalahan) publik akan berkontestasi, bahkan melobi satu dengan lainnya agar agendanya dapat menjadi perhatian pemerintah sehingga masuk kepada agenda kelembagaan (permasalahan yang disoroti oleh pemerintah).

Salah satu bentuk agenda-setting yang umum digunakan oleh pemerintah adalah bentuk mobilisasi. Agenda-setting macam ini dibuat oleh pemimpin negara/pemerintah dan dilemparkan kepada publik untuk disetujui dan dilaksanakan. Penentuan permasalahan tidak dilakukan secara terbuka, melainkan sang pemimpin beserta kroni-kroninya. Bagian dari proses kebijakan ini sangat dipengaruhi oleh aktor-aktor kunci.

Proses kedua dari siklus kebijakan publik adalah formulasi kebijakan. Proses ini sudah melewati tahap penentuan permasalahan yang akan ditanggulangi oleh pemerintah melalui agenda-setting dan masuk kepada tahap “bagaimana menyelesaikan permasalahan?”. Mengutip dari Charles Jones, bahwa formulasi kebijakan adalah cara-cara yang diajukan untuk memenuhi kebutuhan masyarakat (menyelesaikan permasalahan).

Formulasi kebijakan melibatkan identifikasi dan penilaian dari solusi-solusi yang memungkinkan untuk menanggulangi masalah yang susah menjadi fokus pemerintah. Tahapan sebelumnya adalah memilih dari serangkaian permasalahan dalam sebuah negara untuk menjadi fokus pemerintah, maka tahapan ini adalah membentuk solusi-solusi atau alternatif kebijakan yang memungkinkan untuk diambil.

Tahapan ini juga memuat dua hal penting: instrumen kebijakan dan alternatif kebijakan. Instrumen kebijakan adalah alat atau cara yang digunakan pemerintah nantinya dalam menerapkan sebuah kebijakan (contoh: regulasi atau subsidi). Adapun beberapa kategori dalam instrumen kebijakan: instrumen kebijakan berbasis kewenangan (peraturan perundangan), instrumen kebijakan berbasis pendanaan (subsidi), instrumen kebijakan berbasis organisasi (BUMN, LSM, kerjasama), dan instrumen kebijakan berbasis informasi (penyuluhan).

Lalu, alternatif kebijakan ialah menghubungkan antara instrumen yang akan digunakan dengan permasalahan yang akan ditanggulangi. Ada dua bagian dari proses ini: aktor dan gagasan, ada aktor baru dan lama, begitu pula ada gagasan lama dan gagasan baru. Persilangan antara keempatnya dapat memunculkan perubahan dalam hubungan antara instrumen kebijakan dengan permasalahan yang harus ditanggulangi, maka dari itu memunculkan banyak pilihan kebijakan yang akan muncul.

Bagian ketiga dari siklus kebijakan adalah pengambilan keputusan. Apabila formulasi kebijakan menelaah mengenai instrumen kebijakan apa saja yang akan digunakan dan menawarkan berbagai macam pilihan alternatif kebijakan untuk diterapkan, maka pengambilan keputusan adalah bagian dimana pembuat kebijakan menentukan mana yang akan diterapkan dari jajaran pilihan tersebut.

Menurut para penulis, pengambilan keputusan ialah ketika salah satu atau beberapa pilihan setelah tahapan formulasi kebijakan telah diterima sebagai tindakan lebih lanjut. Aktor dalam siklus kebijakan ini akan menjadi sangat sedikit dibanding dua tahapan sebelumnya, karena pengambilan keputusan kembali kepada para aktor yang memegang kewenangan untuk membuat keputusan publik yang mengikat.

Para aktornya didapati pada mereka yang duduk pada jabatan struktural di kantor pemerintah. Namun aktor lainnya (diluar pemerintah) dapat melakukan tekanan, saran, negosiasi dan ajakan untuk memilih alternatif kebijakan yang sesuai dengan kepentingan mereka, akan tetapi, aktor diluar pemerintah ini hanya mampu menyuarakan, tidak mampu mengambil keputusan.

Aktor pemerintah pun tidak bisa sewenang-wenang dalam memilih kebijakan yang akan diterapkan, ada aturan-aturan dan situasi dimana mereka harus mempertimbangkan saran yang diberikan kepadanya. Mengutip Allison dan Halperin bahwa aturan-aturan tersebut menjelma menjadi standar pelaksanaan operasional (SOP) yang membuat kebijakan terlihat seperti rutinitas dan berulang. Walaupun begitu, ada diskresi yang memperbolehkan pengambilan keputusan berbeda dengan SOP apabila situasinya berbeda dengan yang dituliskan dalam SOP tersebut.

Pengambilan keputusan memiliki dua model: rasional dan inkremental. Model rasional menekankan pada strategi yang diambil harus mempertimbangkan hasil yang maksimal. Pengambilan keputusan di ranah kebijakan publik dilihat layaknya pasar dengan meminimalisir pengeluaran sumberdaya untuk mendapatkan hasil yang paling maksimal. Sedangkan model inkremental lebih menekankan kepada proses politik yang dikarakteristikkan dengan tawar-menawar dan kompromi antar pengambil keputusan yang memiliki kepentingannya sendiri.

Tahapan siklus kebijakan yang keempat ialah implementasi kebijakan atau pelaksanaan kebijakan. Tahapan ini berkenaan dengan membuat keputusan menjadi tindakan. Pengalokasian dana, menugaskan personel dan membuat prosedur dikembangkan adalah tindakan yang membuat sebuah kebijakan berjalan.

Berbagai macam aktor akan terlibat dalam implementasi kebijakan, terutama agen birokrasi dalam berbagai tingkat pemerintahan akan mulai bekerja pada tahap ini. Tidak tertutup juga perusahaan swasta dan organisasi publik ikut bekerjasama dengan pemerintah dalam menerapkan kebijakan yang ditujukan untuk menanggulangi suatu masalah.

Akan tetapi, implementasi kebijakan menggunakan agen pemerintah (birokrasi) biasanya memakan waktu yang lama dan dana yang tidak sedikit, sehingga pendanaan acapkali menjadi perdebatan yang tidak selesai dalam pemerintah itu sendiri dan memicu konflik yang membuat kebijakan tersebut tersendat pelaksanaannya. Dalam implementasi kebijakan sangat rawan dimasuki oleh kepentingan beberapa aktor.

Meskipun politisi adalah aktor yang aktif dalam kebijakan publik, terutama pada pengambilan keputusan dan evaluasi kebijakan, akan tetapi para pelayan publik lah yang memiliki peran aktif dalam melaksanakan kebijakan. Adapun hukum yang mengatur mengenai pelaksanaan kebijakan biasanya disebut dengan hukum statuta.

Teori mengenai implementasi berfokus kepada pelaksanaan keputusan pemerintah yang efektif. Ranah implementasi juga memunculkan perdebatan antara top-down dan bottom-up. Meskipun implementasi top-down dianggap lebih sukses karena efektivitas kebijakan diartikan sebagai menjaga tujuan utama dari pejabat publik yang membuat kebijakan tersebut.

Sedangkan melalui pendekatan bottom-up melihat mereka yang terkena dampak dan mereka yang sedang melaksanakan kebijakan. Mengutip dari Michael Lipsky bahwa efektivitas dari pandangan bottom-up dilihat dari kemampuan birokrasi tingkat bawah beradaptasi dengan kebijakan yang sedang mereka laksanakan dan mencari cara untuk mencapai tujuan kebijakan di lapangan.

Setelah keempat tahap telah dilewati, evaluasi kebijakan menjadi tahapan kelima yang hasilnya bisa membuat kita kembali pada tahapan pertama lagi. Konsep evaluasi kebijakan menentukan tentang bagaimana sebuah evaluasi telah bekerja dan melakukan penilaian terhadapnya yang di dalamnya juga mengevaluasi bagaimana cara yang digunakan dan sejauh mana tujuan kebijakan tercapai.

Mengutip dari Larry Gerston, evaluasi kebijakan diartikan sebagai penilaian terhadap sebuah kebijakan publik dalam hal efektivitas begitu pula tujuan dan hasil yang dapat dirasakan. Sejauh mana kedalaman evaluasi akan dikembalikan kepada tujuan dilaksanakannya evaluasi tersebut.

Evaluasi kebijakan merupakan wilayah analitik untuk mereka yang ingin menentukan keberhasilan atau kegagalan pemerintah dalam menghadapi permasalahan kebijakan. Mengutip dari David Nachmias bahwa evaluasi kebijakan harus empirik, sistematik dan objektif dalam menilai suatu kebijakan. Pandangan ini digolongkan sebagai positivis. Meskipun tujuan kebijakan acapkali tidak jelas dan mendetail sehingga ada pemaknaan subjektif untuk menentukan hasil yang telah terlihat.

Evaluasi yang dilakukan oleh aktor diluar pemerintahan bertujuan untuk mengkritik kebijakan untuk mencari dukungan politik atau membenarkan dalil sebuah ideologi. Dalam situasi yang sangat menganut pasca-positivisme, evaluasi dapat memberikan hasil yang berbeda apabila evaluatornya berbeda pula, sehingga tidak ada evaluasi pakem terhadap sebuah kebijakan.

Tujuan yang tepat dari evaluasi kebijakan adalah policy learning (secara istilah dapat diartikan pembelajaran kebijakan). Menjadi alat pembelajaran untuk para pembuat kebijakan. Pembelajaran kebijakan ini bertujuan untuk pemahaman aktor kebijakan terhadap dampak positif maupun negatif dari kebijakan yang mereka buat.

Beberapa jenis evaluasi kebijakan yang disebutkan dalam buku ini adalah: evaluasi administratif, evaluasi yudisial, dan evaluasi politik. Evaluasi administratif dilakukan dengan memeriksa efisiensi pelayanan publik dari pemerintah dan berusaha menentukan nilai ekonomis dengan tidak melupakan prinsip-prinsip demokratis dan keadilan. Ditujukan untuk memastikan bahwa kebijakan sampai pada tujuan yang diinginkan dengan biaya paling minimum dan dengan beban minimum pada individu dalam kebijakan tersebut.

Evaluasi yudisial menekankan kepada implementasi kebijakan pemerintah tidak boleh bertabrakan dengan aturan yang sudah ada. Evaluasi macam ini menekankan kepada permasalahan prosedural. Selama badan administratif melakukan pekerjaannya sesuai prosedur maka tidak akan ada evaluasi yang merubah kebijakan.

Yang ketiga adalah evaluasi politis. Evaluasi semacam ini menentukan sebuah kebijakan berhasil atau gagal tergantung pada pilihan politik yang melakukan evaluasi. Jenis ini hanya mengevaluasi sebagian dari keseluruhan proses kebijakan. Biasanya dilakukan oleh lembaga think-tank atau partai politik yang digunakan untuk mendukung ideologi tertentu dengan bingkai atau sudut pandang yang kurang pasti perihal proses evaluasinya.

Ada tiga hasil dari evaluasi kebijakan: kebijakan dianggap sebagai keberhasilan dan disarankan untuk dilanjutkan, kebijakan dianggap kurang berhasil dan harus ada perubahan dari kebijakan terkait, dan kebijakan tersebut benar-benar gagal dan harus dihapuskan.

Meskipun siklus kebijakan publik sangatlah panjang, namun penyelesaian masalah yang menyangkut hajat hidup orang banyak tidak boleh disederhanakan. Kebijakan publik bertujuan untuk menanggulangi permasalahan dari warga negara, sehingga kelima siklusnya harus dilaksanakan dengan tertib dan buku ini menjadi panduan yang cocok untuk pembuat kebijakan ataupun akademisi yang ingin menganalisis sebuah kebijakan.Sebagai edisi ketiga, penerbit dan penulis telah menyederhanakan bahasa dari buku ini sehingga dapat dibaca oleh khalayak umum, lebih tepatnya mahasiswa S1. Buku ini akan menjadi pegangan yang pas untuk disiplin ilmu yang mendalami tentang kebijakan publik karena berisi intisari pemikiran berbagai akademisi yang peduli terhadap permasalahan kebijakan. Konteks dan contoh pun dijelaskan dengan Bahasa Inggris yang mudah dipahami. Salah satu handbook yang tidak membosankan untuk dibaca


TENTANG PERESENSI
Reza Maulana Hikam adalah mahasiswa S1 Ilmu Administrasi Negara di FISIP Universitas Airlangga 

Tags: , , , , ,

Bagaimana menurut pembaca?